01 августа 1999

Кто устанавливает правила игры?

Леонид Кириченко

Автор статьи предлагает свой взгляд на инструкции Центризбиркома, устанавливающие правила ведения предвыборной агитации на выборах в Государственную Думу, назначенных на 19 декабря.
Кто устанавливает правила ведения агитации? Основаны ли они на принципах демократии, на Конституции РФ и "Законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в статье - "Закон о выборах")? Или, как в старые добрые времена, законы законами, а действующие правила, которым предписывается неукоснительно следовать, разрабатывает всесильная бюрократия? Этот вопрос задает автор и предлагает свою точку зрения.
Кандидат и гражданин - почувствуйте разницу.

Центральная избирательная комиссия требует строгого соблюдения закона о выборах, а нарушителям грозит суровой карой. Вплоть до высшей избирательной меры – отмены регистрации кандидата и даже депутатского мандата, если он будет уже получен. Только что прояснилось, что подразумевает ЦИК под соблюдением закона …

Первым нарушителем нового закона о выборах оказался сам Центризбирком.. Аккурат в годовщину августовского путча 1991 года 20 августа в “Российской газете” были опубликованы два документа ЦИК – “Обращение к участникам избирательного процесса” и “Разъяснения” о правилах предвыборной агитации. Августовский путч упомянут не случайно – членам ГКЧП подход ЦИК к избирательным правам граждан явно понравился бы.…

Сравнение этих документов с текстами самого закона о выборах и Конституции показало, что налицо подмена норм закона и Конституции нормативами самой ЦИК, на что ЦИК никакого права не имеет.

Зачем же понадобилось ЦИК в первом же опубликованном документе заниматься подменой?

Для ответа на этот вопрос вспомним первые альтернативные выборы в СССР. Тогда для отсева кандидатов, неугодных власти, использовались окружные предвыборные собрания. С 1993 года эффективным ситом для кандидатов оказалась проверка подписных листов. Одни и те же банки паспортных данных, переписанные разными кандидатами, давали разный эффект. Одних комиссии регистрировали, другим отказывали. Хотя подписные листы отличались лишь фамилий кандидата…

Теперь, по новому закону, кандидат может быть зарегистрирован без сбора подписей, на основании внесенного избирательного залога.

Но роль нового сита для кандидатов будут играть обвинения в нарушении правил предвыборной агитации. В регистрации легко отказать, и даже ее отменить из-за нарушений правил предвыборной агитации. А ее правила существенно изменены.

Сравните. В законе 1995 года “граждане вправе беспрепятственно проводить предвыборную агитацию”. А в новом законе “государство обеспечивает гражданам свободу проведения агитации в соответствии с законом о выборах, иными федеральными законами”. Отметим, что о соответствии Конституции ничего не говорится, и это не случайно. Маленькое умолчание ведет к большим последствиям.

Когда сравниваешь нормы закона о выборах и “Разъяснения” ЦИК об агитации, вспоминается другое достижение нашего века - бинарное отравляющее вещество. Как известно, его “изюминка” в том, что каждый из компонентов этого ОВ нетоксичен. Но при их взаимодействии, смешивании получается смертельный яд.

Так произошло и с принятием закона о выборах. Множество его норм, носит характер “казнить нельзя помиловать”. А такую мелочь, как запятую, законодатели доверили поставить Центризбиркому. В итоге двусмысленная норма закона и наигранно простодушное ее толкование ЦИКом образуют эффективный механизм отбраковки неугодных кандидатов. Хотя оценку кандидатам должны давать избиратели, а не избирательные комиссии. Резкое сужение круга кандидатов – это ущемление прав самих избирателей.

За агитацию, проводимую до регистрации кандидата, ЦИК имеет право отказать кандидату в регистрации (отменить ее).

Закон предвыборной агитацией считает любую деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей к голосованию за или против любого кандидата, за любой партсписок кандидатов или против него. Под столь безразмерное определение попадает любое действие кандидата и не только кандидата.

Формально ЦИК может отказать кандидату в регистрации, заподозрив, что широкая улыбка на лице кандидата имела целью побудить избирателей голосовать за него…Более реальный пример – партии можно отказать в регистрации, так как ее газета продолжает регулярно выходить, хотя партия еще не зарегистрировала свой список кандидатов. А в партийной газете образ вождя партии дается исключительно в положительном ключе, явно с целью побудить избирателей голосовать за него… и т.д.

Ясно, что факты такой незаконной агитации одних кандидатов избирательными комиссиями будут замечены, те же факты других кандидатов - нет.

Но перейдем к главному изъяну “правил игры, определенных ЦИКом”- так сама “Российская газета” назвала эти материалы ЦИК. Вообще-то хотелось бы, чтобы “правила игры” все-таки определял закон, а не правоприменительный орган.

Что именно ЦИК считает допустимым, а что недопустимым в предвыборной агитации? Я намеренно не употребляю термины “законным” - “незаконным”, так как не все предписания ЦИК основаны на законе.

Нормы Конституции, нормы закона о выборах и предписания ЦИК противоречат друг другу. ЦИК считает, что следует выполнять именно его предписания. А предписания не только оригинальны, но и революционны.

Раньше было принято считать, что все, что не запрещено законом, то разрешено. ЦИК покончил с этим распространенным заблуждением. По его трактовке разрешено лишь то, что разрешено инструкциями ЦИК (иногда и законом о выборах). Все остальное – запрещено.

В “Обращении” ЦИК заявляет, что те десятки миллионов избирателей, что не являются кандидатами (а также военнослужащими, членами избирательных комиссий, должностными лицами государственных органов власти) не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации. Это право, утверждает ЦИК, принадлежит только кандидатам и избирательным объединениям, блокам. Это утверждение ЦИК, мягко говоря, ошибочно – такой нормы в законе о выборах депутатов нет. В законе ничего не говорится о праве рядовых граждан на агитацию. На этом основании ЦИК считает, что это запрещено, “путая” умолчание закона с прямым запретом..

Глава “Предвыборная агитация” закона о выборах определяет правила агитации самих кандидатов, самих избирательных объединений, блоков, но никак не рядовых гражданам России. Правда, в этой главе упомянуто право гражданина перечислить свои деньги в избирательный фонд кандидата, но нет утверждения, что это единственный способ участия гражданина в агитации за кандидата.

В статье 52 пункте 3 закона о выборах перечислен круг лиц и организаций, которым запрещено проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные предвыборные материалы. Их всего пять – избирательные комиссии, воинские части, религиозные и благотворительные организации, органы государственной власти и их должностные лица. Перечень ограничен и, казалось бы, всем остальным все это можно. Оказывается, нет. ЦИК считает, что всем остальным – категорически запрещено. Такая позиция ЦИК напомнила старый анекдот о советских свободах: “Что нельзя – то нельзя! Что можно – то тоже нельзя!”.

И за эту “неправильную” агитацию ЦИК намерен наказывать и кандидатов, за кого агитируют, и те СМИ, которые в этой агитации будут замечены.

Такая позиция ЦИК не соответствует закону о выборах. Но еще хуже то, что она и антиконституционна. И ее антиконституционность более чем чрезвычайна!

Дело в том, что по статье 56 Конституции даже введение чрезвычайного положения во всей стране не может отменить действия 28 статьи Конституции. А в этой статье гарантируется право граждан иметь и распространять религиозные и иные убеждения. Эта статья прямого действия, и Конституция не предполагает ее регулирование каким-либо законом. Ограничений, что форма и способы распространения устанавливаются специальным законом, в этой статье нет.

Убеждение избирателя, что кандидат Иванов будет полезен в Государственной Думе – вот пример “иного” убеждения. Запрет ЦИК на его распространение антиконституционен. Он противоречит и международным договорам России, и закону о СМИ. “ЦИК-интерпретация” нового закона о выборах существенно ограничила конституционные права граждан. Те самые права, которые гарантировались Конституцией и в соответствии с ее статьей 135 не могут быть пересмотрены Государственной Думой и Советом Федерации.

Ясно, чем продиктован такой подход законодателей и ЦИК. Они опасаются, что нехороший кандидат подкупит некоторых избирателей, и те начнут агитировать за кандидата якобы за свои деньги от своего имени. Да, такая опасность есть. Но средство, предложенное ЦИК, сильно походит на избавление от перхоти гильотиной. Лишение конституционных прав миллионов избирателей на несколько месяцев – вызывающе противозаконно. Но и это еще не все. Ведь если с этим согласиться, придется аналогичным образом помешать нехорошим кандидатам подкупать избирателей на стадии голосования. Гарантия только одна – рядовые избиратели не должны иметь права голосовать! Голосование можно доверить только неподкупным. Например, Совет Федерации переизбирает Государственную Думу, а она – Совет Федерации. Достойные выберут достойных.

Желание ЦИК отсеять нехороших кандидатов, избавить их от оценки избирателями, выходит далеко за пределы расширительного толкования норм закона. Например, на встрече ЦИК и руководства налоговой службы Починок заявлял, что недоплата кандидатом даже 10 рублей налогов дает ЦИК право кандидата не регистрировать. Руководство ЦИК молча соглашалось с этим, хотя ничего подобного в законе нет!

Предписания ЦИК бывают просто удивительными… Как бы вы оценили норму закона: “Имущество гражданина подлежит конфискации, если он за 2,5 месяца до своей смерти не предупредил об этом ЗАГС.” Анекдот? Не скажите! Если слово “имущество” заменить на “право баллотироваться”, а ЗАГС на избирательную комиссию, то получится положение ЦИК о том, что с 10 августа должна быть приостановлена любая реклама деятельности всех тех лиц, кто может к 25 октября надумать стать кандидатом в депутаты. Так сказать, запрет впрок! Типичная для ЦИК подмена понятий… Есть понятие гражданин. Есть понятие кандидат. Кандидатом гражданин становится по закону только тогда, когда принесет в избирательную комиссию свое согласие баллотироваться по данному округу. До этого момента он гражданин, а никак не кандидат. Если комиссия его зарегистрирует, например, на основании внесенного залога, он станет зарегистрированным кандидатом. В законе есть ограничения на рекламу кандидата, а не гражданина, теоретически способного захотеть стать кандидатом через 2,5 месяца после 10 августа. Так что норма “Разъяснения” ЦИК не соответствует ни закону, ни здравому смыслу. Но она дает право отказать гражданину в праве баллотироваться за то, что за два с половиной месяца до его решения стать кандидатом он не прекратил рекламу своей деятельности.

Для ЦИК важна сама возможность отказать кандидату в регистрации, а то, что основание для отказа нелепо – пустяки.

Реальная проблема в том, что все участники избирательного процесса, да и общество в целом существуют постоянно. Партии хотят популярности круглый год. В таком же режиме работают СМИ, телерадиокомпании, типографии, рекламные фирмы. Они имеют свои долгосрочные планы, свои долгосрочные договоры. Закон же почему-то предполагает, что все они в межвыборный период пребывают в анабиозе и лишь с момента объявления даты выборов начинают работать.

Здравый смысл подсказывает, что заключенные до выборов договоры должны выполняться, если какой-либо закон не предпишет что-то иное. Если партия в межвыборный период изготовит свою пропагандистскую литературу, то закон о выборах не запрещает ее распространять. Он устанавливает лишь выходные данные, которые должны в них содержаться в печатных материалах. В частности, материалы должны содержать дату выпуска, но закон не требует, чтобы все материалы печатались только после начала избирательной кампании. Конституция в статьях 28 и 29 гарантирует право каждого передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, распространять свои убеждения и действовать в соответствии с ними. Распространение “старых” печатных материалов и выполнение СМИ и ТВ ранее заключенных договоров полностью попадают под действия этих статей.

Так что партиям и кандидатам, а также СМИ предстоит нелегкий выбор – следовать Конституции и закону или “уточняющим”, “конкретизирующим” Конституцию и закон инструкциям ЦИК..

Кстати о строгости закона. Расходы из избирательного фонда строго ограничены и за превышение их на полпроцента от установленного предела регистрация кандидата отменяется. А вот если в избирательном ящике бюллетеней окажется в несколько раз больше, чем полное число избирателей участка, закон в этом не видит никаких нарушений. И система “Гасвыборы” тоже не увидит, так как в законе сравнение числа избирателей и числа бюллетеней в ящике не предусмотрено.